NOTA INTRODUTÓRIA À AVALIAÇÃO DOS PRÉDIOS URBANOS
O
acórdão discorrido no presente trabalho tem como principal questão a impugnação
do procedimento avaliativo dos prédios urbanos, pelo que cabe fazer uma breve referência,
nesta sede, às regras de determinação do seu valor patrimonial.
Com
efeito, devem procurar-se as regras enformadoras desta questão no CIMI. Ora,
nos termos do art. 37º do aludido código, a iniciativa da primeira avaliação de
um prédio urbano cabe ao chefe de finanças com base nos elementos apresentados
pelo sujeito passivo. Às declarações apresentadas pelo sujeito passivo devem
ser juntas plantas de arquitectura das construções aprovadas pela câmara
municipal.
As
operações avaliativas devem seguir, nos termos do art. 38º CIMI, uma fórmula
aritmética para a determinação do valor patrimonial tributário dos prédios urbanos
para habitação, comércio, indústria e serviços.
Posto
isto, deve colocar-se a questão: se o sujeito passivo não concorda com a avaliação
realizada ao prédio, sobre o qual o imposto incide, como deve ele opor-se?
Impugna judicialmente, reclama graciosamente, usa um ou outro indiferentemente?
Vejamos, infra, como ajuizaram esta
questão os doutos Conselheiros do STA.
PARA UMA VISÃO GERAL SOBRE OS MECANISMOS DE RECLAMAÇÃO E
IMPUGNAÇÃO
Para uma
abordagem mais cautelosa à problemática em análise, é de uma importância clara
proceder a um enquadramento doutrinário geral, no que aos mecanismos de que
dispõe o contribuinte lesado, diz respeito.
Nomeadamente,
cumpre destacar a reclamação graciosa e a impugnação judicial, por serem o
procedimento e o processo impugnatórios, respectivamente, por excelência.
O PROCEDIMENTO DE RECLAMAÇÃO GRACIOSA
A
reclamação graciosa tem como objectivo a anulação total ou parcial dos actos
tributários com fundamento em ilegalidade dos mesmos, estando prevista nos
arts. 68º e seguintes do CPPT.
Focando
o discurso no fundamento da reclamação, e visando, nesta linha, o art. 70º,
deve considerar-se a remissão operada para o processo de impugnação judicial:
“a reclamação graciosa pode ser deduzida com os mesmos fundamentos previstos
para a impugnação judicial”.
Ora, a
remissão referida, aponta-nos o art. 99º, com o rol não exaustivo, de fundamentos
à reclamação. Por ser a matéria de real interesse na discussão presente neste
trabalho, deve realçar-se a alínea a) do art. supracitado. Assim será
fundamento de reclamação graciosa, a errónea qualificação e quantificação de
valores patrimoniais.
Ora, de
acordo com a douta doutrina do Professor Joaquim Freitas da Rocha[1], o
fundamento supracitado é um fundamento relativo a uma questão de facto,
relativa ao facto tributário, relativa à “realidade sujeita à tributação”.
O PROCESSO DE IMPUGNAÇÃO JUDICIAL
A impugnação
judicial visa exactamente o mesmo que a reclamação graciosa - a anulação total
ou parcial de actos tributários - mas desta vez com uma nuance de extrema importância: a reclamação graciosa decorre
exclusivamente perante a Administração; o processo de impugnação, por seu
turno, é exclusivo da jurisdição tributária.
Os
fundamentos são, como vimos no ponto discorrido supra, partilhados entre o procedimento de reclamação e o processo
de impugnação, encontrando-se, neste sentido, o busílis da questão, no facto de
o primeiro ser uma garantia administrativa e o segundo uma garantia
jurisdicional.
A RELAÇÃO ESTABELECIDA ENTRE A RECLAMAÇÃO E A IMPUGNAÇÃO
A
questão que deve ser colocada nesta sede, e que serve de base ao problema
analisado neste trabalho, é a seguinte: a escolha entre a reclamação e a
impugnação pode ser feita de forma simultânea e indiferente? Evidentemente que
não. São, de apontar, os seguintes traços marcantes da relação entre os dois
mecanismos:
- A
instauração de uma reclamação interrompe o prazo de interposição de
impugnação judicial;
- Se
a interposição da impugnação é levada a cabo após a apresentação da
reclamação graciosa ocorre apensação[2];
- Se
é interposta reclamação graciosa após a impugnação, a solução continua a
ser a apensação[3];
- Existem situações em que a escolha da reclamação ou da impugnação não é deixada ao critério do contribuinte. São os casos de reclamação graciosa necessária, nos quais, a via judicial apenas se abre, quando a administrativa é esgotada.
Vejamos,
como se correlacionam os dois mecanismos de defesa do contribuinte, no caso de
discordância com a avaliação de prédios urbanos, tendo por base o Acórdão ora
analisado.
EXPOSIÇÃO DO CASO
ALEGAÇÕES DO RECORRENTE
1) O TAF
de Aveiro julgou procedente impugnação judicial intentada pela Autora, contra
uma avaliação directa efectuada sobre certas fracções autónomas em sede de IMI;
2) O
representante da Fazenda Pública, veio recorrer da decisão do TAF para o STA;
3) No
recurso que intentou, a Fazenda Pública apresentou diversas alegações,
nomeadamente referindo que o impugnante pretendeu impugnar o despacho que
indeferiu o pedido de segunda avaliação das fracções;
4) O
indeferimento daquele pedido deu-se por manifesta extemporaneidade, facto reconhecido
pelo TAF de Aveiro;
5) O TAF
de Aveiro entendeu, no entanto, que a extemporaneidade do pedido de segunda
avaliação não contende com a apreciação do mérito das questões vertidas na
petição inicial, designadamente a alegada ilegalidade das fichas de avaliação;
6)
Entendeu, todavia, a Fazenda Pública, que a impugnação de actos de fixação de
valores patrimoniais depende do prévio esgotamento dos meios administrativos de
revisão, atento o disposto nos arts. 134.º, n.º 7, do CPPT e 86.º, nºs 1 e 2 da
LGT;
7)
Acrescentou, ainda, nas suas alegações, a circunstância de o art. 77.º, n.º 1,
do CIMI, apenas prever a via contenciosa directa para impugnação do resultado de
segundas avaliações;
8) Neste
sentido, a Fazenda Pública veio alegar a caducidade do direito de requerer uma
segunda avaliação, além de que, olhando às normas apontadas, a Autora estava
impossibilitada de impugnar judicialmente o valor resultante da primeira;
9)
Conclui-se, nesta via, e na opinião da Fazenda Publica que a extemporaneidade
do pedido de segunda avaliação leva a que, o valor fixado no âmbito da
primeira, se consolide na ordem jurídica, lev ando à actualização da respectiva
matriz;
10) A
impugnação é, assim, impossível, devido à omissão da segunda avaliação,
constituindo-se, por esta via uma excepção dilatória insuprível, de
conhecimento oficioso e que obsta ao conhecimento do mérito da causa segundo o
artº. 89.º, n.º 1, alínea c), do CPTA ex vi art. 2.º alínea c) do CPPT;
11)
Pediu, assim, a Fazenda Pública, o conhecimento imediato da referida excepção,
sem possibilidade de suprimento, pedindo o provimento do recurso, e a
respectiva revogação da decisão recorrida.
CONTRA-ALEGAÇÕES DA AUTORA
1) A
Autora, recorrida nos autos, tem a faculdade de contra-alegar, ao contrário do
recorrente que tem um verdadeiro ónus de alegar;
2) No
caso em apreço, a Autora não apresentou qualquer contra-alegação.
PARECER DO MP
1) O MP
emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso;
2) A sua
orientação do MP teve como fundamento a opinião de que a aplicação e
interpretação das normas invocadas no recurso, levaria à violação do acesso sem
restrições à tutela judicial[4].
FACTOS PROVADOS
Foram
dados como provados, na decisão recorrida, os seguintes factos:
1) A
impugnante é dona e legítima possuidora das fracções autónomas;
2) A 27
de Julho de 2009, a impugnante foi notificada das avaliações levadas a cabo
pela Administração Tributária em sede de IMI, e, em consequência disso do valor
patrimonial tributário atribuído a cada um dos imóveis referidos, nos termos do
art. 38° do CIMI;
3) A 28
de Agosto de 2009, através de carta registada com aviso de recepção, recepcionada
pela Administração no dia 31 de Agosto de 2009, a impugnante, requereu uma
segunda avaliação nos termos do art. 76° do CIMI.
4) A 6
de Outubro de 2009, a Administração notificou a impugnante, por meio de ofício,
afirmando que tinha sido notificada do valor patrimonial tributário atribuído
em primeira avaliação no dia 24 de Julho de 2009;
5) Além disso, acrescentou no aludido ofício,
que o requerimento para segunda avaliação fora recepcionado pela Administração a
31 de Agosto de 2009;
6) Nesse
mesmo ofício, a Administração retirou a conclusão de que o requerimento
apresentado teria excedido claramente o prazo de 30 dias previsto no nº 1 do art.º
76º do CIMI;
7) Nessa
conformidade declarou-o extemporâneo e indeferiu-o nos termos da alínea d) do art.
83° do CPA;
8) Ficou
ainda provado que todas as fracções autónomas são estacionamentos que se situam
no subsolo de um empreendimento, estacionamentos esses cobertos e não fechados,
delimitados por rectângulos pintados no pavimento;
9) Nas
suas notificações de avaliação a Administração considera as fracções ”estacionamento
coberto e não fechado”.
ARGUMENTAÇÃO DO STA
INTRODUÇÃO
Os
conselheiros do STA começaram por afirmar que os juízes desembargadores
entenderam que, apesar de não ter sido realizada a 2ª avaliação, pelo facto do
respectivo pedido ter sido apresentado fora do prazo legal, a impugnação da 1ª
avaliação era admissível.
Aquela
admissibilidade resultaria, de um lado, por ter sido invocada a ilegalidade da
1ª avaliação e, por outro, por estar dentro do prazo legal de 90 dias contados
nos termos do art. 102º do CPPT.
Estando
em causa estacionamentos cobertos e não fechados, o coeficiente de afectação[5], seria de
0,15 e não 0,40. É deste facto, portanto, que a ilegalidade suscitada resulta -
as fichas de avaliação estavam afectadas de vício de violação de lei. Deste
modo, as liquidações foram anuladas, como resultante do erro na avaliação.
Por seu
turno, a recorrente argumenta que o artº 77º do CIMI apenas prevê a
possibilidade de impugnar judicialmente o resultado de segundas avaliações.
No
entanto, como o pedido de segunda avaliação foi extemporâneo, o valor que
resultou da primeira consolidou-se.
Esta
impossibilidade de impugnar constitui excepção dilatória que obsta ao conhecimento
do mérito da causa.
Fica
patente, por tudo quanto foi dito, o seguinte:
- a
requerida requereu segunda avaliação;
- a
segunda avaliação foi indeferida por extemporânea;
- na
sequência do indeferimento, a requerida deduziu impugnação judicial com
fundamento na ilegalidade do valor resultante da primeira avaliação por erro na
avaliação(quanto ao coeficiente de afectação, como referido supra).
A
impugnação deveria ou não ter sido admitida? Vejamos no próximo ponto.
A QUESTÃO DA ADMISSIBILIDADE DA IMPUGNAÇÃO
Para
ajuizar da admissibilidade ou não da impugnação deduzida, o STA recorreu à
articulação entre três normativos:
1) o
art. 77º do CIMI:
1 - Do resultado das segundas avaliações cabe impugnação
judicial, nos termos definidos no Código de Procedimento e de Processo
Tributário.
2 - A impugnação referida no número anterior pode ter
como fundamento qualquer ilegalidade, designadamente a errónea quantificação do
valor patrimonial tributário do prédio.
2) o
art. 134º do CPPT, por remissão do aludido art. 77º do CIMI:
1 – Os actos de
fixação dos valores patrimoniais podem ser impugnados, no prazo de 90 dias após
a sua notificação ao contribuinte, com fundamento em qualquer ilegalidade.
2 – Constitui motivo de ilegalidade, além da preterição
de formalidades legais, o erro de facto ou de direito na fixação.
(...)
7 – A impugnação referida neste artigo não tem efeito
suspensivo e só poderá ter lugar depois de esgotados os meios graciosos
previstos no procedimento de avaliação.
3) os
números 1 e 2 do art. 86º da LGT, já que o regime impugnatório do CPPT se
encontra em sintonia com o disposto na Lei Geral:
1 – A avaliação directa é susceptível, nos termos da lei,
de impugnação contenciosa directa.
2 – A impugnação da avaliação directa depende do
esgotamento dos meios administrativos previstos para a sua revisão.
Resultam,
portanto, do cruzamento dos normativos supracitados duas conclusões de grande
monta:
- os
actos de fixação de valores patrimoniais apenas podem ser impugnados depois do
esgotamento dos meios administrativos destinados à sua revisão;
- não
sendo requerida segunda avaliação ou sendo esta rejeitada por extemporânea, o valor
da avaliação consolida-se[6].
No
entanto, é considerado pelos Conselheiros que a maior jurisdição administrativa
portuguesa tem admitido a impugnação judicial da primeira avaliação em casos em
que inexistiu o esgotamento prévio dos meios graciosos.
A este
propósito no acórdão de 16 de Abril de 2008, Processo nº 04/2008, ficou escrito
o seguinte:
“Porém,
esta exigência de esgotamento dos meios administrativos de revisão apenas
existe quando estiver em causa a discussão da legalidade da própria fixação do
valor patrimonial, isto é, quando o interessado discordar do resultado da
avaliação, como, aliás, decorre dos próprios termos do citado art. 76.º, n.º 1,
do CIMI, que é a norma especialmente aplicável ao caso, ao dizer que «quando o
sujeito passivo ou o chefe de finanças não concordarem com o resultado da
avaliação directa de prédios urbanos, podem, respectivamente, requerer ou
promover uma segunda avaliação».
O que se
pretende com uma segunda avaliação é apreciar as razões da discordância do
interessado (ou do chefe de finanças) com o valor resultante da primeira. Ora,
se é assim, a exigência de requerer a segunda avaliação, como pressuposto da
impugnação judicial, deve ser afastada quando a impugnação se basear em
fundamento diferente dessa discordância.
Ora, se
o contribuinte não quer contestar o resultado da primeira avaliação, exigir-lhe
que pedisse uma segunda avaliação seria impor a prática de um dispêndio inútil,
ilógico e irracional, contrário aos princípios da eficiência, simplicidade e
celeridade processuais.
A título
exemplificativo, se o contribuinte entende que a primeira avaliação não está
suficientemente fundamentada e pretende impugná-la, invocando o vício de falta
de fundamentação, não será necessário requerer a segunda avaliação.
Posto
isto, o STA retira a conclusão de que a exigência de esgotamento dos meios
administrativos de revisão dos actos de fixação de valores patrimoniais, deve ser
interpretada restritivamente. O alcance da norma deve assim ser reconduzido à ratio que o legislador pretendeu
imprimir, devendo ser rejeitada uma visão literal da disposição.
Facilmente
se retira que, no caso em apreço, em que não existe uma discordância manifesta
com a primeira avaliação, o esgotamento prévio dos meios graciosos é
dispensado.
CONCLUINDO: A DECISÃO
A Autora
(e portanto, no Acórdão analisado, recorrida) veio, na sua petição, contestar,
relativamente à primeira avaliação, a falta de fundamentação para aplicação do
coeficiente de afectação de 0,40 relativamente a certas fracções, quando
relativamente a outras fracções similares do mesmo empreendimento foi usado o
coeficiente de 0,15[7]. Assim, e
na sua opinião, o nº 7 do art. 134º do CPPT não tem aplicação, sendo por essa
via, a primeira avaliação, susceptível de impugnação directa.
Os
Conselheiros do STA dão razão à recorrida quanto a esta argumentação.
Na
opinião do douto Tribunal, apenas aparentemente é colocado em causa o valor da
avaliação. O que é realmente invocado é a falta de fundamentação necessária e
exigível quanto à aplicação do coeficiente de afectação de 0,15 nuns casos e
0,40 noutros.
Questão
diferente é a consideração, por parte da decisão recorrida de acabar por
considerar que a avaliação se encontrava devidamente fundamentada, na medida em
que as fichas de avaliação continham todos os elementos legalmente exigidos,
padecendo ao invés de vício de violação de lei, uma vez que o coeficiente de
avaliação a considerar deveria ser de 0,15 e não 0,40.
Quanto a
esta questão, que não foi atacada, o STA dela não conhece por não fazer parte
do objecto recursivo.
Quanto à
questão que deve ser vista como o busílis da questão, entendeu o Tribunal que a
impugnação era admissível, sendo improcedente o recurso da Fazenda Pública,
sendo-lhe naturalmente, negado provimento.
Por José Vieira de Castro
Maio de 2014
[1] V. FREITAS DA ROCHA, Joaquim, “Lições de
Procedimento e Processo Tributário”, Coimbra Editora, p. 217.
[2] Cfr. art. 111º, nº3 do CPPT.
[3] Cfr. art. 111º, nº 4 do CPPT.
[4] Interessa, nesta sede, lembrar os
ensinamentos de Freitas da Rocha quanto ao processo tributário como um
contencioso pleno. Na opinião do autor, o contribuinte deve poder, em geral,
defender as suas posições jurídicas em todas as situações em que a sua esfera
jurídica se encontre afectada. Neste sentido o nº 4 do art. 268º da CRP exige
ao legislador ordinário quatro tipos de meios processuais: meios de
reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria
tributária, meios que obriguem a Administração a agir, meios cautelares
adequados e meios impugnatórios de actos lesivos, cfr. FREITAS DA ROCHA,
Joaquim, Obra cit., p. 234.
[5] Previsto no art. 41º do CIMI.
[6] Neste sentido, entre outros, v. os acórdãos
do STA, de 17/11/1999 – Processo nº 23.912, de 21/06/2000 – Processo nº 24.542
e de 02/04/2003 – Processo nº 2007/02
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